WE专栏|董希淼 杨晶惠：普惠金融十周年回顾与展望

原载2023年11月27日《金融时报》理论周刊

作者：董希淼系招联首席研究员、中关村互联网金融研究院首席研究员，杨晶惠系西藏银行董事会办公室副主管

普惠金融的英文为Inclusive Finance，直译为包容性金融，初衷是为社会所有阶层和群体提供金融服务，实现经济的包容性增长。焦瑾璞（2010）强调了普惠金融的可持续性，认为普惠金融应该是向全体社会成员提供全面的金融服务。周小川（2013）提出，包容性金融包括四个目标：一是各需求主体能够以合理的成本获取较广泛的金融服务；二是金融机构的稳健发展；三是金融业实现可持续发展；四是增强金融机构提供服务的竞争性。我国《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》则指出，普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层提供适当、有效的金融服务。

从2013年11月党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”，到2023年10月国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），我国普惠金融发展走过了十年历程。这十年来，我国基本形成了多层次、广覆盖、有差异的普惠金融服务体系，普惠金融理念逐渐深入人心，普惠金融产品不断丰富、服务成本稳步下降，金融服务覆盖率、可得性持续提升，人民群众获得感、满意度持续增强。日前，中央金融工作会议要求做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章，对普惠金融高质量发展提出新的要求。

一、以数字丈量成绩：我国普惠金融发展规模、效益同步提升

2016年底，中国人民银行建立中国普惠金融指标体系及填报制度，在此基础上每年发布《中国普惠金融指标分析报告》，对指标变化和重点领域成效进行全面回顾，为衡量普惠金融发展水平、呈现普惠金融发展特点、把握普惠金融发展趋势提供支持。普惠金融指标体系包含“使用情况”“可得性”和“质量”3个维度，共21类51项指标（其中8个指标通过问卷调查采集）。在指标体系中，银行业普惠金融领域占比较高，并重点聚焦小微企业（含涉农小微企业）、农户、贫困人口、“双创”主体、校园学生和其他低收入群体等6类普惠金融重点服务。

根据世界银行发布的最新全球普惠金融调查（Global Findex），中国受访者账户拥有率、数字支付使用率、储蓄参与率和借贷参与率等均实现增长，高于全球平均水平和中高收入经济体均值。而国家金融监督管理总局及人民银行日前公布的数据显示，十年来我国普惠金融覆盖面、可能性和获得感均有显著提升：

一是金融服务覆盖面明显扩大，县域和农村地区基础金融服务发展迅速。目前，全国银行机构网点覆盖97.9%的乡镇，基本实现机构网点全覆盖。保险机构提供具有普惠性质的保险产品，大病保险已覆盖12.2亿城乡居民，基本实现乡镇全覆盖；农林牧渔各领域农业保险覆盖农户1.4亿户次，提供风险保障3.7万亿元，基本实现全覆盖。

二是重点领域金融服务可得性持续提升，小微企业、乡村振兴等重点领域金融服务增强。截至2023年8月末，全国小微企业贷款余额67.7万亿元，涉农贷款余额55.0万亿元。其中，普惠型小微企业贷款余额27.4万亿元，授信户数为6107万户，余额近五年年均增速约25%。利率优惠的脱贫人口小额信贷累计发放9600多亿元，支持2300多万户次。

三是普惠贷款成本持续降低，小微企业金融服务获得感和满意度不断增强。2023年1—8月，全国新发放普惠型小微企业贷款平均利率4.8%，较2017年累计下降3.1个百分点。金融科技发展还加速普惠金融业务数字化，存款、取款、支付更方便、更快捷。金融消费者权益保护保护工作加强，维权渠道进一步畅通，风险防范意识逐步增强。

二、以特色厚植优势：多元化主体共同打造普惠金融格局

目前，我国普惠金融已经取得长足发展，基本形成由银行信贷、债券市场、股票市场、风险投资等组成的全方位、多层次金融支持服务体系。其中，银行业是普惠金融服务主体，商业银行、政策性银行抢抓机遇，非银金融机构、科技公司广泛参与，立足各自功能定位和服务特点，对不同客户群体提供差异化的产品和服务，持续提升供给能力和供给水平。

（一）大型商业银行“头雁效应”明显

在政策引导下，大型商业银行将普惠金融纳入战略规划及重点布局，普遍设立普惠金融事业部，实行专业化经营管理。同时，坚持科技赋能，利用数字技术破解信息不对称难题中探索出了可行路径[1]。如建设银行较早探索数字普惠金融模式，以“惠懂你”手机App和应用小程序为载体，实现小微企业贷款全流程网络化、移动化、自助化，通过数据整合、在线审批，让客户实时线上获得贷款审批额度，并可随时申请、支用、归还贷款。农业银行专为广大农民量身打造的线上贷款产品“惠农e贷”，全面支持农村和城郊结合部的种植养殖、生产加工、商贸流通等产业。

（二）政策性银行在特定领域发挥作用

政策性银行承担着支持国家战略、实现国家宏观调控、支持特定领域和重点群体等职责。近年来，政策性银行坚守自身职能定位，在普惠金融事业发展的特定领域发挥着引领和示范作用。如进出口银行聚焦进出口环节、外贸主体和产业链供应链，综合运用小微外贸企业风险共担转贷款、“贸赢贷”等特色产品，持续加大外贸领域小微企业信贷支持力度。农业发展银行坚守农业政策性银行职能定位，精准落实党的强农惠农富农政策，聚焦粮食收储、生产资料购置、农产品加工等产业链环节为小微企业提供涉农信贷服务。

（三）股份制商业银行定位差异化经营

市场化程度较高的股份制银行创新能力突出，利用机制灵活、管理严密、服务完善的竞争优势来开拓市场，通过特色化、差异化产品竞争，为市场注入活力。如招商银行针对小微企业主和个体工商户推出“招贷App”，集生意贷、闪电贷等抵押、信用的各类贷款产品于一体，打造客户贷款环节中借、还、查、问四大功能的极致体验。中信银行依托中信集团全金融牌照优势，构建“不止于信贷”的综合金融服务体系，为小微企业提供全周期、全方位、全产品的金融服务。浙商银行建立金融顾问制度，五年来累计对接企业超过7.15万家，累计落实融资超5176亿元，开展近600场投资者教育活动。

（四）地方法人金融机构深耕本地市场

地方法人金融机构主要有城商行、农商行、农信社、村镇银行等，既具有区域性地缘优势，也具有体制机制灵活、决策链条短等“船小好掉头”优势。如北京农商银行针对老龄化问题，以“养老助残卡”和“民政一卡通”为介质，为老年人提供“出行+消费+理财+政补”一体化服务，探索适老化金融模式。西藏银行与当地政府合作，全面开展农民工实名制管理和工资银行代发业务，实现与国家建筑工人实名制管理数据平台中心对接，采取建立绿色通道、开设专门窗口、实施跨省区代发、上门服务等形式，推出农民工“民薪贷”等优惠政策。

（五）数字金融机构彰显新的生机

数字金融机构借助互联网、大数据、人工智能、移动通信、物联网等技术和方式，随时随地为客户提供服务，让金融服务无处不在、触手可及。

一是百信银行、新网银行、微众银行等互联网银行，以强大的网络平台替代实体网点，满足更为长尾化、小额化的融资需求，在普惠金融事业发展中发挥积极力量。如百信银行针对新市民、货车司机等群体创业经营需求，推出“百车贷”商用车贷款产品；针对二手车领域车商类小微客群融资难题，推出“二手车订单贷”产品。

二是消费金融公司、汽车金融公司等非银金融机构,利用自身特色，与银行业务形成特色互补。如为提振市场消费信心，激发实体经济活力，招联消费金融公司以“好期贷”“信用付”两大特色产品为依托，提供全线上、免担保、低利率的普惠消费信贷服务，并持续推出“新市民·暑期出游季”等多项减费让利活动。

而征信公司、互联网平台等发挥自己优势，成为普惠金融发展的有益补充。如百行征信融合企业法定代表人、董监高等个人信用信息和企业工商、司法、电力、税务等公共信息，推出小微企业征信产品，助力金融机构利用征信数据产品发展线上小微金融业务。美团联合两家大型银行推出新市民主题借记卡“美团生意卡”，正式上线一年多来，服务小微商户数突破100万，累计为商家提供了数百万次账单服务、带来超百万闲置资金生息收益。

三、以新规引领方向：未来五年普惠金融事业努力重点

我国幅员辽阔，各地发展水平不一，区域经济很不均衡，全面推进普惠金融面临着较大挑战。从自身看，我国普惠金融还存在一些不足和问题。近年来，打着“普惠金融”旗号而进行的金融伪创新在我国大行其道，侵害金融消费者合法权益，也在一定程度上扰乱金融秩序，影响社会稳定。同时，我国金融消费者金融素养尚难以适应快速发展的普惠金融新态势，加强金融消费者教育迫在眉睫。在这种情况下，普惠金融如何做到“成本可覆盖”“风险可控制”仍有待进一步探索。此外，我国金融基础设施还有待加强，特别是信用基础设施仍然不够完善，信用数据呈现碎片化和单一化，“信息孤岛”等影响普惠金融可持续发展。

《实施意见》明确了我国未来五年推进普惠金融高质量发展的指导思想、基本原则和主要目标，提出了一系列政策举措，重点强调了六个方面内容，包括加强党的全面领导、聚焦重点领域、发挥保险和资本市场作用、有序推进数字普惠金融发展、重视基础设施和发展环境建设、统筹发展与安全等，对我国普惠金融高质量发展具有重大意义和深远影响。

未来，我国普惠金融应努力实现自身的高质量发展和对实体经济的高质量服务。与此同时，应调整优化普惠金融相关制度安排，进一步优化普惠金融发展环境。

（一）从政府层面看，应加大政策支持力度，夯实金融基础设施，为普惠金融发展提供更好条件

一是完善并加大政策支持。普惠金融发展关系国计民生，具有政策性的一面，要进一步完善普惠金融的顶层设计和制度安排。如进一步健全完善普惠金融评价指标，对积极开展普惠金融服务的银行机构给予一定税收优惠；央行等通过定向降准、再贷款、再贴现等工具，加大对普惠金融机构流动性的定向支持，降低金融机构服务成本；加快完善政府主导的小微信贷担保体系，进一步改善普惠金融风险补偿环境和风险分担机制。

二是健全普惠金融服务体系。推动普惠金融各类参与主体打破各自为政的局面，以开放包容的精神，逐步构建整体协同、分工明晰的服务网络，打造好普惠金融生态圈。引导银行业金融机构发挥主力军作用，构建政策性金融、商业性金融以及金融科技企业各司其职、协同配合的多层次、差异化普惠金融体系，避免抛“小”追“大”、脱“实”入“虚”，避免大型机构过度下沉给中小机构带来“掐尖”和“挤出”效应。

三是加强金融基础设施建设。普惠金融发展重要基础是社会信用体系。以百行征信、朴道征信成立为契机，加快推进市场化信用信息整合和共享，打破“信息孤岛”现象，建设全国统一的信息服务平台。同时，进一步优化农村普惠金融基础设施与生态体系建设。通过向各类机构提供更加高效、低成本的金融基础设施，显著地降低运营成本。此外，还应进一步加强普惠金融法治建设，不断优化普惠金融发展的制度环境。

（二）从社会层面看，应全面正确地理解普惠金融，避免走入认识和行为上的误区

一是普惠金融不等于全民金融。大力发展普惠金融，并不是号召全社会都去从事金融服务活动，更不是鼓励全民都投身金融创业。一哄而上、全民干金融，容易引发金融失序并形成较为严重的社会问题。这是金融管理部门尤其要重视的，即要重视发展普惠金融与金融稳定的权衡问题，坚决守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。

二是普惠金融不等于慈善金融。普惠金融的服务对象不仅是低收入和困难群体，而是所有人。国际经验与研究表明，仅仅依靠慈善、捐赠等公益性措施发展普惠金融，或者以低于成本的价格向弱势群体提供金融产品与服务，往往事与愿违，甚至适得其反——要么很快遇到发展瓶颈，无法将普惠性深入发展，使得普惠金融停留在表面上，这是印度的教训；要么产生“使命漂移”，形成道德风险的温床，以致危及金融稳定，这是孟加拉国的教训。

三是应提高金融消费者金融素养。经验表明，公民金融知识水平和信用文化状况等金融素养，在很大程度上制约着金融业深度和广度。当前，从总体而言，我国金融消费者群体的金融素养有待于进一步提高。应该进一步增强金融教育方式多元化、有效性，着重加强风险认知能力培养，切实提高普惠金融消费者金融素养特别是风险识别和防范能力。

当然，从银行层面看，要坚持商业可持续原则，借助金融科技创新业务，创新产品和服务，提升普惠金融服务能力和效率。商业可持续原则是发展普惠金融的关键所在。特别是商业银行，应遵循市场经济规律，坚持“普应适度，惠无止境”原则，在做好政策研究和风险防控的基础和前提之上，以适当的价格提供“融资+融智”的综合性金融服务以及非金融服务，增强民营企业、小微企业、农户和创新创业者的“造血”能力，实现供需双方共同受益，进而实现商业价值和社会价值的统一。

四、以数字赋能金融：打造更加健康的普惠金融新生态

《实施意见》提出，有序推进数字普惠金融发展，提升普惠金融科技水平。未来，普惠金融各参与主体要在《实施意见》指导下，坚持金融科技引领，以数字普惠金融为主要发展方向，着力推动普惠金融高质量发展，努力改变“普惠金融不数字，数字金融不普惠”现象，打造更加健康的数字普惠金融新生态。具体而言，各级政府和金融管理部门要加大政策支持，金融机构要深化金融科技应用，持续创新产品和业务，更好地实现普惠金融发展重点从“增量”“扩面”转向“提质”，不断提升普惠金融服务能力和效率。

（一）构建多层次数字普惠金融市场

银行、保险、证券等金融机构要打破各自为政的局面，以开放包容的精神，构建整体协同、分工明晰的服务网络，形成大中小机构合理分布、良性竞争的发展格局。其他机构如互联网平台，要充分发挥自身的科技、数据优势，积极输出产品和模式，不断降低流量和支付成本。政府等公共机构要进一步完善基础设施，积极搭建基础信用平台，做好底层金融基础设施的建设和维护工作，共同打造良性互动的生态圈。

（二）加快探索数字普惠金融新机制

数字普惠金融的发展应与数字经济、乡村振兴等国家战略相结合，逐步加强对重点领域和薄弱环节如科技创新、小微企业和农村地区的金融服务支持力度，建立健全与高质量发展相适应的普惠金融市场体系、组织体系和产品体系。特别是，金融机构加快自身组织变革，持续优化体制机制，进一步建立健全专门的综合服务机制、资源配置机制、风险管理机制、考核评价机制，不断提升数字普惠金融服务效能。

（三）加强普惠金融产品与服务创新

发展普惠金融，如果仍然通过铺机构、拼人员等传统手段，不仅费时费力，而且也难以满足金融消费者日益增长的新需求。金融机构应深度运用互联网、大数据、人工智能、区块链等科技手段，持续提高首贷、信用贷款比例，并进一步将普惠金融服务标准化、批量化，不断降低运营成本，提升用户体验。同时，借助小微担保体系建设和农村征信体系建立，探索适合小微和“三农”业务的数字化风险管理体系。

（四）健全数字普惠金融监管体系

《实施意见》强调“着力防范化解重点领域金融风险”，体现了普惠金融事业要“统筹发展与安全”的原则。下一步，要将数字普惠金融各类机构、各种业态全面纳入监管，实现监管全覆盖、无盲区；加快金融科技监管试点，更多地运用金融科技特别是监管科技等手段来提升监管数字化智能化水平，提升对数字普惠金融领域监管效能，更好地防范数字普惠金融领域风险，不断提升数字普惠金融稳健发展能力。

总之，要通过数字普惠金融发展，以数字思维和手段增强普惠金融的商业可持续和稳健性，让各类金融机构和科技平台有意愿、有能力做好民营小微企业、“三农”主体的长期合作伙伴，持续提高普惠金融供给能力和供给水平。

五、结语

2021年8月，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。2023年10月举行的中央金融工作会议强调，做好普惠金融等五篇大文章，“优化资金供给结构，把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业”。这些都为新阶段普惠金融高质量发展提供了根本遵循。

近年来，我国高度重视普惠金融事业发展，并将普惠金融与乡村振兴、共同富裕等国家重大战略紧密联系，凸显其重要的政治、经济和社会意义。西南财经大学中国家庭金融调查数据研究显示，普惠金融对农村地区、农业户口、低社会资本、低人力资本、低物质资本、贫困线以下家庭的收入水平产生了更显著的正向影响，表明普惠金融具有良好的普惠性，对我国共同富裕具有积极作用，更能体现金融的政治性、人民性。

1979年，诺贝尔经济学奖得主西奥多·舒尔茨在获奖致辞中说“世界上大多数人是贫穷的，所以如果懂得穷人的经济学，我们也就懂得了许多真正重要的经济原理。”普惠金融起源于帮助贫困人群的金融减贫探索，体现着各国人民对“共同富裕”的追求，有助于推动社会经济结构从“金字塔”型向“菱形”转变。目前亚洲各经济体资源禀赋差异较大，存在经济发展水平差距较大、贫困人口占比较高、收入不平等等问题，对普惠金融的需求更加旺盛。在新发展阶段下，我国普惠金融的生动实践正在为亚洲乃至全世界，提供发展样板和方案、贡献中国智慧和力量。我国普惠金融事业，必将迎来更加光明灿烂的下一个十年。

参考文献

焦瑾璞.构建普惠金融体系的重要性[J].中国金融，2010（10）：12-13.

周小川.践行党的群众路线推进包容性金融发展[J].中国金融，2013（18）：9-12.

中国人民银行金融消费权益保护局.中国普惠金融指标分析报告（2021年）. http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4671788/index.html

李钧,李冠青.普惠金融的历史演变及其在中国的发展[J].经济与管理评论,2023（2）:69-82.

尹志超,文小梅,栗传政.普惠金融、收入差距与共同富裕[J].数量经济技术经济研究，2023（1）：109-127.

董希淼,李思成,廉婧.亚洲地区普惠金融发展实践与建议[J].金融纵横，2021（12）：37-42