透过基层，理解中国——聂辉华《基层中国的运行逻辑》前言

透过基层，理解中国

我是一名大学教授，每年都要给来自全国各地的大学生和研究生讲课，和他们交流、讨论。我很羡慕这些“天之骄子”，他们不仅年轻，生机勃勃，而且知识更新特别快，尤其善于掌握Python等计算机编程语言与AI等前沿的数字技术。但是，我也发现一个大问题，就是大家对基层、对农村其实并不了解。我们都热爱这片土地，然而我们很多人都不太了解这片土地。我们很多人都习惯将眼光投向“北上广深”，那里有中国最发达的工业体系，有中国最富庶的人群。但是，别忘了，中国超过90%的人口并不住在“北上广深”这些一线城市；别忘了，2023年的中国有2846个县级区划，有3.87万个乡镇或街道，还有约48.9万个行政村、233.2万个自然村；别忘了，中国仍然是全世界最大的发展中国家。虽然中国是全球第二大经济体，但是直到2021年，中国的人均GDP才刚刚超过世界平均水平。 

因为多数中国人都在基层生活和工作，所以基层就是中国的底色，是中国的基本盘。一句话，理解基层，才能理解中国；理解基层，年轻人才能更好地成长。先哲韩非子曾经说过一句很有名的话：宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。2015年1月12日，习近平总书记在与中央党校县委书记研修班学员座谈时，就引用了这句话。最高领导人亲自和县委书记们座谈——可见基层治理对于国家治理是多么关键！ 

我来自基层，熟悉基层。1978年，我出生于江西省抚州市崇仁县的贫困农村，和中国的改革开放同龄，并且有幸从一个农村放牛娃成长为名牌大学教授。作为一个“提着笔杆子”进城的人，我内心深处总有一种难以割舍的乡土情怀。我会关心家乡的点点滴滴，我会经常与村干部、乡干部和县里的公务员聊天交流，倾听他们的声音，理解他们的处境，关注他们的职业发展。从读硕士研究生开始，我就跟着导师参与地方政府和企业的课题；博士毕业留校任教后，我每年都会利用各种机会去政府部门和企业调研。2023年，我开始担任江西省抚州市在京博士服务团团长，主要职责是推动首都“高端人才”（博士）与地方政府和企业实现供需对接，因此对地方的招商引资和招才引智工作也比较熟悉。

作为一名经济学教授，我讨厌“黑板经济学”，喜欢“真实世界的经济学”。2013年5月，我有幸参与创办中国人民大学国家发展与战略研究院，它是国家首批高端智库之一，定位于为党和国家的决策出谋划策。在之后的六年时间里，我主管核心的内参工作，并担任常务副院长，其间我所撰写的内参也多次得到批示。担任智库的领导工作，给我带来了几方面的收益：一是对体制更了解，尤其是政策制定过程；二是问题意识更强，知道什么是全局性问题和一般性问题；三是有更多机会调研各级政府和企业。因此，作为一名来自基层的大学教授，我觉得自己有责任、有义务、有信心告诉大家真实的基层中国，向大家介绍中国基层的权力运行和治理逻辑。于是，我在b站发布了视频节目《基层中国的运行逻辑》，并在节目热销之后补充了大量的内容和资料，将其修改成读者们眼前的这本书。在本书中，我采取了政治经济学、组织经济学的视角，融合近20年来我在教学、科研、智库工作、政企调研和海外进修的丰富经验，从国家治理—基层治理—个人抉择三个层面，逐次递进地帮助大家搭建起对中国基层的认知框架。

本书第一部分介绍国家治理的制度背景。第一章从央地博弈的角度概括了中国在国家治理方面的根本特征——条块结合。在这一章最后一节，我提出了一个“内外冲突的双均衡分析框架”，试图解释从古至今国家治理的根本逻辑。我的基本观点是：假设国家治理的主要目标是维持政权稳定，但是统治者面临内部稳定和外部稳定之间的权衡取舍，那么当外部威胁大于内部威胁时，最优的制度安排是实行分权，反之则实行集权；集权和分权都是一套内部兼容的制度体系，包括官员激励、官员选拔、政策执行和行政区划等内容；国家应该根据内外部形势的变化，及时调整最优的制度安排，否则就会面临衰亡。 

在此基础上，我将中国国家治理的成功密码概括为四个字——上下同治。上下同治就是“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合。中国改革开放40多年的成功经验，已经无数次验证了这个朴素的真理。第二章提出，等级制是中国重要的资源配置方式。这一点完全不同于流行的西方经济学教科书或者主流观点，但这却是真实世界的运行规则。从城市级别到官员级别，再到政策制定，全都体现了一个简单的道理人跟资源走，资源跟权力走，而权力在本质上是一个等级体系。任何基层的政策制定和执行效果，其实都是等级制下基层和上层博弈过程和结果的映射。 

第二部分介绍权力的运行。既然权力在资源配置中发挥了重要作用，我们就必须了解在不同层级的基层，权力究竟是如何配置资源的，它又会如何影响个人的职业选择。为此，我先后介绍了县委书记、乡镇党委书记、街道办和行政村的权力清单，然后分析不同职位的“含权量”。有了前面的制度背景和权力运行知识，年轻人在选择进入体制内时，就可以结合自己的目标和比较优势，作出更加理性的选择，从而实现人尽其才，减少人才错配。这一点对于在乡镇工作的公务员或事业编人员，包括担任“村官”的大学生，尤其重要。

第三部分介绍基层的治理逻辑。前面分析了权力清单，那么基层主官如何通过行使权力来配置资源从而达到治理效果呢？我会先后介绍县委书记和乡镇党委书记的治理目标和实现手段。在城市化和老龄化的今天，其实基层的治理逻辑与一线城市差别很大。对于基层来说，如何实现稳定才是最大的挑战，这呼应了前面提到的“内外冲突的双均衡分析框架”。除了维稳，我也讨论了基层如何激励公务员干事，如何推动招商引资，何以催生土地财政以及如何应对债务危机。最后，我将视角平移，从单个基层转到多个基层的区域发展，比较了“大国大城”和“均衡发展”两种城市化的思路，以及如何优化区域营商环境。 

其实，关于中国基层治理的著作并不算少，为什么还需要再看我这本书呢？我认为，本书的一个主要特色是，它融合了经济学的方法论优势和我个人丰富的调研经历，我将其概括为：理论框架 +实证分析+实地调研。经济学被誉为社会科学的“皇冠”，是因为一方面它利用数学模型构建了一套严谨的理论体系，另一方面它可以利用计量经济学方法和大样本数据对理论命题进行实证检验。首先，本书第一章所提出的“内外冲突的双均衡分析框架”，背后有严谨的数学模型支撑，并且贯穿全文始终，起到了纲举目张的作用，这应该是本书区别于政治学、社会学或公共管理领域同类著作的关键之处。其次，本书的很多观点都有大样本的计量分析支撑。有时一个简单的论断，背后可能是十几篇学术论文几十万个样本的回归结果。最后，本书融入了大量鲜活的调研案例。在哈佛大学做博士后时，我的合作导师、2016年诺贝尔经济学奖得主奥利弗·哈特（Oliver Hart）教授一再告诫我：做研究，第一要问好的问题，第二要清晰地回答问题。因此，为了直面真实世界，避免“黑板经济学”，我在很多章节中都是单刀直入地提出问题、简明扼要地回答问题，同时会引用很多基层公务员，包括县乡主要领导的个性化观点。此外，为了读者阅读方便，本书没有放任何数学模型或者计量表格，一些学术性的解释或者文献都尽可能放到注释里进行说明或展开。 

总之，我希望读者能够通过我的研究和分析，通过这些鲜活的素材，看到一个真实的、充满烟火气的、与教科书不一样的基层世界。